ANAS Spa. Gare a “porte chiuse”.

 [highlights]La trasparenza rappresenta il vero presidio contro la corruzione, la luce è il più importante disinfettante che esiste. E’ impensabile che vi sia un controllore per ogni appalto, ogni finanziamento, ma la partecipazione dei cittadini rappresenta il vero argine alla corruzione, perché il controllo più autentico è quello esercitato dall’opinione pubblica. Abituiamoci a pensare che la lotta alla corruzione è la lotta dei cittadini che vogliono liberarsi di un cancro“.

(Raffaele Cantone – Presidente Autorità Nazionale Anticorruzione)[/highlights]

Da qualche giorno ci è stata recapitata copia di due recentissime procedure aziendali, denominate rispettivamente:

• APP.20 “Affidamento Appalti di Lavori, Servizi e Forniture con PROCEDURA RISTRETTA”
• APP.19 “Affidamento Appalti di Lavori, Servizi e Forniture con PROCEDURA APERTA”

che l’ANAS Spa avrebbe  diramato lo scorso mese di dicembre.

Il dichiarato scopo, di entrambe tali procedure, è quello di descrivere le singole fasi e le relative attività del processo di affidamento di appalti tanto di lavori che di servizi o forniture e si applicano “agli affidamenti, sia sopra che sotto soglia comunitaria, sia a quelli banditi e disciplinati ai sensi del D.lgs. n.163/2006, sia a quelli banditi e disciplinati ai sensi del D.lgs. n.50/20016”.

Insomma, i nuovi manuali operativi di svolgimento degli appalti di una delle più grandi stazioni appaltanti del nostro Paese che, purtroppo, non risultano opportunamente espostr in bella mostra nell’area “Società Trasparente” del relativo sito istituzionale.

Analizziamo la prima delle due, la PA.APP.20 Affidamento appalti di lavori servizi e forniture con PROCEDURA RISTRETTA (segui il link per un estratto), tenuto conto che l’altra, in gran parte, ne fa esplicito richiamo per le parti identiche che qui ci interessano.

Le novantuno pagine della procedura descrivono, come detto, passo dopo passo le singole fasi ed attività che caratterizzeranno per il futuro le operazioni di gara svolte dall’ANAS.

Le abbiamo lette tutte con attenzione e (anche grazie alle segnalazioni pervenute) non possiamo non convenire sul fatto che la “luce” di cui parla Cantone rischia seriamente di farsi più fioca e di impedire qualsiasi controllo degli operatori economici e dei cittadini (anche solo quali meri spettatori)  nell’importantissima fase di affidamento degli appalti multimilionari che, quasi quotidianamente, ANAS dispone.

Ebbene si, perché nel Paragrafo 1.5 – Prima seduta pubblica: apertura Busta amministrativa viene espressamente previsto quanto segue

• “5.1 Alla presenza degli operatori economici la Commissione procede con l’apertura delle buste amministrative. La Commissione di gara, per ogni offerta pervenuta, legge al pubblico il nominativo dell’operatore economico, procede all’apertura del plico, accerta la sigillatura della busta di offerta economica, appone la propria sigla sui lembi di chiusura della stessa; mette da parte l’offerta economica che, unitamente a quelle di tutti i concorrenti ammessi, verrà custodita nella cassaforte sita dei locali dell’Unità Competente della DAA; apre quindi la busta contenente la documentazione amministrativa e ne valuta la conformità rispetto a quanto richiesto dalla Lettera di Invito. (…)”
• “1.5.2 A seguito di tale spoglio si comunica che l’identificazione degli eventuali operatori da escludere, a fronte di assenza documentale o di carenze rilevate all’interno dei singoli documenti, avrà luogo a seguito della fase di approfondimento di carattere valutativo della documentazione amministrativa, anche a seguito di eventuale soccorso istruttorio, da tenersi in seduta riservata.”

In pratica, la scena dovrebbe svolgersi più o meno così:

• entra la Commissione
• rende noti i nominativi dei partecipanti
• apre i plichi contenenti le varie buste (due in caso di aggiudicazione al prezzo più basso, tre in caso di offerta economicamente più vantaggiosa) e ne accerta la sigillatura (ma non l’integrità…)
• apre quindi le buste “A – Documentazione Amministrativa” e ne valuta la conformità (…?)
• dopo aver chiesto se qualcuno dei presenti voglia intervenire, sospende le proprie attività ed abbandona la sala;
• i presenti si guardano gli uni con gli altri, si chiedono cosa siano venuti a fare e (forse imprecando o contattando il proprio legale) si affrettano a riprender le proprie autovetture quanto meno per non sprecare un’altra ora di parcheggio.

Non sappiamo, francamente, se le cose andranno realmente così o se vi sarà un’opportuna, immediata, revisione delle neonata procedura in argomento e ci piacerebbe pensare che l’intendimento dell’ANAS di svolgere “in seduta riservata” anche l’esame della documentazione amministrativa sia solo il frutto di una clamorosa svista o di un refuso di stampa

Anche perché non si comprende cosa concretamente voglia significare quella “valutazione di conformità” che la Commissione dovrebbe operare una volta aperta la Busta A.

Forse fare una semplice “spunta” dei documenti previsti? Non è dato saperlo.

Il nostro ottimismo, tuttavia, non sembra trovare conforto nei successivi paragrafi, dove invece si ha conferma di quanto temuto:

• “6. Seduta riservata: verifica documentazione busta amministrativa. In seduta riservata la Commissione conduce la valutazione della documentazione amministrativa. Nei casi di incompletezza o di irregolarità di dichiarazioni indispensabili sanabili (soccorso istruttorio) il Responsabile dell’u.o. competente dell’Unità Appalti di Lavori/Unità Acquisti Servizi e Forniture predispone e sigla una comunicazione, a firma del Responsabile dell’Unità Appalti di Lavori/Unità Acquisti Servizi e Forniture, nella quale si richiede all’Offerente interessato di integrare, chiarire e/o regolarizzare le proprie dichiarazioni documentali; in tal caso è previsto l’obbligo a carico del concorrente di pagare ad ANAS la sanzione pecuniaria stabilita dal Bando di gara, il cui versamento è garantito dalla cauzione provvisoria. La stazione Appaltante, con lettera predisposta dal Responsabile dell’u .o. competente dell’Unità Appalti di Lavori/Unità Acquisti Servizi e Forniture ed a firma del Responsabile dell’Unità Appalti di Lavori/Unità Acquisti Servizi e Forniture, assegna al concorrente un termine , non superiore a dieci giorni, entro cui può integrare e/o regolarizzare le dichiarazioni necessarie, presentando la documentazione richiesta oltre che la ricevuta del pagamento della comminata sanzione. In caso di gara telematica, la citata comunicazione viene inoltrata tramite PEC o Portale Acquisti ANAS.
• 7. Seduta riservata : verifica documentazione integrativa. Decorso il termine di legge assegnato a ciascun concorrente per la produzione, l’integrazione e/o regolarizzazione degli elementi e delle dichiarazioni carenti la Commissione acquisisce e verifica in seduta riservata la documentazione trasmessa e ove prevista, la ricevuta di pagamento per la sanzione comminata e, se la verifica è positiva ammette il concorrente alla gara.
• 8. Al termine della/delle seduta/e riservate di cui ai punti 1.6 e 1.7 la Commissione redige il Verbale della fase “Apertura plichi”, che riporterà in introduzione l’elenco dei partecipanti esterni alia prima seduta pubblica con le rispettive titolarità, gli eventuali interventi e risposte fornite, con la descrizione di quanta svoltosi in prima seduta pubblica. A seguire verranno rappresentate le risultanze delle eventuali verifiche effettuate in seduta riservata con l’elencazione degli eventuali esclusi sia a seguito della verifica della documentazione amministrativa di gara, sia a seguito della verifica della documentazione integrativa richiesta e risultata carente.
• 9. II Funzionario di gara entro cinque giorni dalla seduta pubblica di verifica della documentazione amministrativa, predispone, sulla base del Verbale di apertura plichi, secondo il format in Allegato 7, il Provvedimento delle ammissioni ed esclusioni (Allegato 8), di seguito il Provvedimento, con indicazione del soggetti ammessi ed esclusi con relativa motivazione e lo sottopone alla firma del Responsabile dell’Unità Appalti di Lavori/Unità Acquisti Servizi e Forniture, ovvero, alla firma del Direttore della DAA se l’affidamento è di importo superiore alla procura del Responsabile dell’Unità Appalti di Lavori/Unità Acquisti Servizi e Forniture. Nei successivi due giorni decorrenti dalla firma del Provvedimento di cui al presente punto, il Funzionario di gara provvede alia pubblicazione della stesso sul profilo del Committente nella sezione “Società Trasparente”. Sarà cura di Integrazione Sistemi della DICT procedere con l’immediata pubblicazione sul sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e sulla piattaforma digitale istituita presso I’A.N.A.C.”

Sì, è proprio così come segnalatoci.

Dopo circa 100 anni di storia, le vere e proprie operazioni di gara dell’ANAS verranno espletate “a porte chiuse” e  nessuno (concorrente o semplice interessato) potrà più assistervi.

Tutto si svolgerà in momenti, luoghi e condizioni ignoti fino a quando non saranno disponibili – e chissà come (se accedendo alla sezione “Amministrazione Trasparente”, praticamente vuota, o facendo ricorso all’istituto dell’accesso agli atti) – i verbali di gara nei confronti dei quali dovrà essere assicurato un atto di fede pari a quello delle sacre scritture.

Chissà, dopo la riduzione delle imprese concorrenti e la conseguente svalutazione del principio della concorrenza e della massima partecipazione (determinate dall’esasperato utilizzo dell’istituto dell’accordo quadro e dalla predilezione delle procedure ristrette rispetto a quelle aperte), anche il pubblico presente alle operazioni di gara è forse divenuto qualcosa di cui si può fare a meno, una presenza ingombrante che diminuisce l’efficienza e l’attenzione della Commissione di gara.

Anche se il Dott. Cantone, come sopra ricordato, la pensa molto diversamente……….

Tutto qui? Assolutamente.

Proseguendo nella lettura delle procedure di cui parliamo, i dubbi si infittiscono ed i quesiti, che non riescono a trovare una facile e logica risposta, aumentano pagina dopo pagina:

• Perché anche il RUP (che spesso presta servizio a centinaia di chilometri di distanza) sembra essere tenuto “fuori dalla porta” delle sedute “riservate” e non svolge a pieno il ruolo stabilito dall’ANAC nelle “Linee guida n. 3 relative a «Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni” (Delibera n. 1096 del 26 ottobre 2016) ove viene espressamente detto che “Nella fase dell’affidamento, il RUP si occupa della verifica della documentazione amministrativa ovvero, se questa è affidata ad un seggio di gara istituito ad hoc oppure ad un apposito ufficio/servizio a ciò deputato, esercita una funzione di coordinamento e controllo, e adotta le decisioni conseguenti alle valutazioni effettuate”?
• Perché tale figura centrale del Codice degli Appalti sembra assumere – a leggere le procedure in argomento – un ruolo defilato e subordinato rispetto a quella di un (non meglio individuato) Responsabile dell’Unità Appalti di Lavori/Unità Acquisti Servizi e Forniture?
• Perché il principio stabilito dall’ANAC nelle Linee guida n. 4 relative alle “Procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato e formazione e gestione degli elenchi   di operatori economici” (secondo cui “Le sedute di gara, siano esse svolte dal Rup che dal seggio di gara ovvero dalla commissione giudicatrice, devono essere tenute in forma pubblica, ad eccezione della fase di valutazione delle offerte tecniche, e le relative attività devono essere verbalizzate”) ed esteso persino al confronto competitivo non dovrebbe essere applicato ad una semplice gara al massimo ribasso che non richiede alcun approfondimento o valutazione di tipo tecnico capace di giustificare una “seduta riservata”?
• Perché il principio stabilito dall’ANAC nelle Linee guida n. 5 relative ai “Criteri di scelta dei commissari di gara e di iscrizione degli esperti nell’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici” (secondo cui “quando la commissione deve esprimere valutazioni di tipo discrezionale è necessario che almeno il presidente sia nominato facendo ricorso alla lista comunicata dall’Autorità”) non sembra essere rispettato da ANAS che, in caso di sistema di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, vorrebbe ricorrere alla commissione esterna per le sole gare sopra soglia?
• Come sarà garantita l’indipendenza di giudizio e di valutazione della Commissione (oltre che la segretezza delle relative attività) tenuto conto del costante coinvolgimento di soggetti estranei al seggio di gara e, con tutta probabilità, gerarchicamente superiori rispetto ai soggetti che lo compongono?
• Perché – nel caso di avvio del subprocedimento di valutazione delle offerte anomale nelle gare da aggiudicare in base al sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa – il RUP, deve avvalersi (secondo il nuovo modus operandi di ANAS spa) del cd. “Gruppo di Valutazione” quando invece l’ANAC ha espressamente stabilito, nelle sopracitate Linee guida, che “Nel caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, il RUP verifica la congruità delle offerte con il supporto della commissione giudicatrice”?
• Chi e come garantirà che le operazioni di gara saranno svolte, effettivamente, in modo collegiale dalla Commissione di gara?
• Chi potrà assicurare l’integrità, l’intangibilità e l’immodificabilità della documentazione amministrativa presentata dai concorrenti?

Ed ancora.

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Perché ogni singola PROCEDURA APERTA o RISTRETTA di affidamento “può essere condotta esclusivamente dalla Direzione Appalti e Acquisti di ANAS Spa?

Quali obiettivi e finalità si pone tale innovativo accentramento? Alcuni malpensanti adombrano il dubbio che tale accentramento sia da ricondursi a quanto più volte pubblicamente affermato dallo stesso Presidente di ANAS Spa ossia il fatto di «non potersi fidare di nessuno».

E se questo è il (condivisibile) motivo, perché non farlo alla “luce del sole”?

Perché rendere ancor più opaco quel poco vetro che racchiude l’edificio a mattoncini di Via Monzambano?

Perché non trarre insegnamento dalle affermazioni di Cantone secondo cui “la partecipazione dei cittadini rappresenta il vero argine alla corruzione, perché il controllo più autentico è quello esercitato dall’opinione pubblica”?

Ed infine perché i concorrenti alla gara di appalto dovrebbero nutrire maggior fiducia nei confronti dei vari soggetti interessati dalle operazioni di gara (Commissione, Gruppo di Valutazione, Funzionario di gara,  Responsabile dell’Unità Appalti di Lavori/Unità Acquisti Servizi e Forniture, etc.), blindati in una sorta di conclave, quando invece gli stessi non ne godono altrettanta dal loro Presidente?[/blockquote]

Fin qui sul piano dell’opportunità oltre che su quello della concreta efficacia e vincolatività, per ANAS, delle linee guida lentamente partorite dall’ANAC.

Per quanto concerne, invece, la legittimità delle operazioni di gara che verranno svolte secondo questa nuova liturgia (e che inevitabilmente incrementeranno il contenzioso), ricordiamo che la giurisprudenza amministrativa è più volte intervenuta al riguardo statuendo, ormai da decenni, che le garanzie di imparzialità, pubblicità, trasparenza e speditezza dell’azione amministrativa, postulano che le sedute di una commissione di gara debbano ispirarsi al principio di concentrazione e continuità e che la valutazione delle offerte deve avvenire (salvo oggettivi impedimenti) in una sola seduta, senza soluzione di continuità, al fine di scongiurare possibili influenze esterne ed assicurare l’assoluta indipendenza di giudizio dell’organo incaricato della valutazione stessa.

E non solo.

Contrariamente a quanto apparentemente previsto nella nuova procedura ANAS, il Giudice Amministrativo ha ripetutamente rimarcato che la stazione appaltante deve provvedere, in seduta pubblica, sia all’apertura dei plichi delle diverse offerte sia all’apertura delle buste “A” contenenti la documentazione amministrativa per verificarne il contenuto e procedere alla verifica dei requisiti generali previsti dalla normativa sugli appalti pubblici.

La pubblicità delle sedute nelle quali si procede alla verifica dell’integrità dei plichi e alla disamina del loro contenuto costituisce principio inderogabile in ogni tipo di gara, ivi comprese anche le procedure negoziate (con o senza previo bando) ed ha trovato il definitivo suggello dell’Adunanza Plenaria proprio nel segno, appunto, della massima latitudine applicativa del canone di pubblicità delle operazioni di gara, quale corollario del più generale principio di trasparenza.

In tale ambito, la necessità di assegnare valenza cogente al suddetto canone di pubblicità delle sedute, stante la statura inderogabile dei principi di cui lo stesso costituisce espressione, comporta la conseguente sua applicabilità anche in presenza di una previsione difforme da parte della lex specialis.

AppaltiLeaks segnalerà eventuali revisioni delle suddette procedure e, nel frattempo, mette a disposizione degli operatori economici la propria rete di professionisti per eventuali approfondimenti ed assistenza di tipo tecnico e legale.