Il massimo Organo della Giustizia amministrativa sospende la procedura di appalto ANAS per l’affidamento del “Servizio forfettario di sfalcio erba, taglio arbusti, abbattimento e potatura di alberature ed altre manutenzioni alle opere in verde del Compartimento della Viabilità per il Veneto, durata triennale 2017, 2018, 2019”.
Con l’Ordinanza n.1453/2017, pubblicato lo scorso sette aprile, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha, infatti, accolto il ricorso presentato dall’Associazione Assoimpredia (unitamente all’impresa Cav. Emilio Giovetti Srl) e posto, di fatto, nel nulla la procedura di gara avviata dal gestore delle strade statali.
Il merito sarà a breve fissato dal TAR Veneto (che, forse troppo frettolosamente, aveva esaminato la questione in prima istanza) ma è evidente che il destino di questo appalto (come tutti quelli a venire) è tracciato ed occorrerà porre serio rimedio alle illegittimità rilevate dai Giudici di Palazzo Spada: un bando così congegnato «non può condurre ad un’aggiudicazione caratterizzata da una congrua sinallagmaticità delle prestazioni»!
Una vera e propria novità.
Mai era accaduto in passato che una procedura di gara fosse cassata così duramente ancor prima di vedere la luce.
I ricorrenti hanno pienamente ragione e questa volta, a beneficio di tutti gli operatori del settore, non hanno potuto non rivolgersi alla magistratura per segnalare l’errata stima dell’importo a base di appalto e l’evidente incongruità delle somme stanziate per remunerare il futuro aggiudicatario della commessa.
D’altro canto, “considerato che l’importo a base d’asta è identico a quello relativo al triennio precedente a fronte delle prestazioni previste dalla legge di gara di dimensioni assai più ampie e comunque non comparabili con quelle del precedente periodo”, non era difficile giungere alla medesima cocnclusione circa l’inattendibilità delle stime effettuate dagli uffici tecnici della stazione appaltante.
Anche perché l’art. 23 del DLgs 50/2016 prevede, espressamente, che la progettazione di servizi (ancorché articolata, di regola, in un unico livello) debba contenere:
- la relazione tecnico-illustrativa del contesto in cui è inserito il servizio;
- le indicazioni e disposizioni per la stesura dei documenti inerenti alla sicurezza di cui all’articolo 26, comma 3, del decreto legislativo n. 81 del 2008;
- il calcolo degli importi per l’acquisizione dei servizi, con indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso;
- il prospetto economico degli oneri complessivi necessari per l’acquisizione dei servizi;
- il capitolato speciale descrittivo e prestazionale, comprendente le specifiche tecniche, l’indicazione dei requisiti minimi che le offerte devono comunque garantire e degli aspetti che possono essere oggetto di variante migliorativa e conseguentemente, i criteri premiali da applicare alla valutazione delle offerte in sede di gara, l’indicazione di altre circostanze che potrebbero determinare la modifica delle condizioni negoziali durante il periodo di validità, fermo restando il divieto di modifica sostanziale.
Insomma tutta una serie di elaborati tecnici ed economici che non dovrebbe, ragionevolmente, condurre alla stima di un importo a base di appalto identico a quello in precedenza calcolato per prestazioni quantitative notevolmente.
A meno, ovviamente, di non voler rinunciare agli standards prestazionali di qualità attesi o essere “tolleranti” in fase esecutiva …
Ed anche l’ANAC è della stessa opinione: “una stima analitica del costo del servizio e dei tempi di svolgimento è utile sia per la determinazione degli oneri per la sicurezza sia come parametro di confronto per una corretta verifica di congruità. La progettazione per i servizi e le forniture, così come avviene per i lavori, rappresenta una fase fondamentale dell’intero processo di acquisto. Una corretta progettazione rappresenta un elemento essenziale per una corretta esecuzione del servizio o della fornitura. Nella progettazione si dovrebbe assumere come riferimento l’intero ciclo dell’appalto e risulta fondamentale elaborare una stima analitica dei servizi con ricorso a dati parametrici.”
In base a quanto sopra accennato, va da sé che il “progetto/perizia” previsto dal Capitolato Speciale di Appalto deve ritenersi quanto meno perfettibile e meritevole di un più adeguato studio ed approfondimento.
Anche perché non si tratta di un caso isolato!
La rilevanza dell’Ordinanza del Consiglio di Stato travalica questa specifica gara di appalto. Una delle maggiori criticità della gestione di tutte le gare per l’affidamento dei servizi forfettari di sfalcio erba, taglio arbusti, abbattimento e potatura di alberature ed altre manutenzioni alle opere in verde bandite da ANAS è proprio quella connessa alle (sempre più frequenti) richieste di chiarimento, contestazioni o addirittura contenziosi riguardanti l’importo posto a base di appalto.
E, più precisamente, al percorso logico-sistematico seguito dal progettista nella fase di “calcolo della spesa per l’acquisizione del servizio con indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso”.
Calcolo reso ancor più problematico per una serie di concause:
- evoluzione del Capitolato dal tipo “prescrizionale” a quello “prestazionale” (che imporrebbe, ai fini di una sua effettiva valenza pratica, un impegno costante e rilevante per l’espletamento dell’insieme di prove mirate alla misurazione dei parametri prestazionali)
- dilatazione della durata contrattuale
- stipulazione del contratto “a corpo” anziché (come in passato) “a misura”
Al riguardo, occorre tener presente che, di norma, il frutto di tale calcolo coincide con l’importo (stimato “a misura”) storicamente appaltato nelle singole realtà compartimentali e, se del caso, parzialmente ridotto in ragione delle sempre più scarse risorse economiche disponibili.
Sussiste, invece, la necessità di elaborare e “standardizzare” un metodo di calcolo (quanto meno da percorrere a ritroso …) capace di non appalesare uno svilimento della funzione progettuale quale processo di sintesi teso ad ottimizzare contestualmente i diversi parametri tecnici ed economici utili all’esecuzione del servizio appaltato secondo il grado di soddisfazione che il capitolato prestazionale intenderebbe raggiungere.
Come è noto, il progetto costituisce la ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni e pertanto deve definire, compiutamente ed in ogni particolare, il servizio che l’affidatario deve prestare in favore del committente. Ed è proprio in questa fase che il progettista dovrebbe tradurre i contenuti morfologici e tecnologici degli elaborati progettuali in disposizioni operative (lavorazioni), scelte in relazione a criteri di ottimizzazione dei tempi e dell’uso delle risorse, ordinate in progressione logica-cronologica (scelta organizzativa) e definite in funzione delle modalità prescelte per l’esecuzione (scelta costruttiva).
Per poi addivenire, in ragione di tale scelte organizzative ed esecutive, di sua esclusiva competenza, alla determinazione della relativa spesa necessaria da porre a base d’asta.
Operando diversamente (e non progettando correttamente), continueranno a determinarsi inevitabilmente dei contenziosi ed a radicarsi l’insanabile criticità di sollecitare offerte mal ponderate e l’oggettiva difficoltà ad individuare, fra queste, quelle anormalmente basse.
Indipendentemente dagli algoritmi matematici previsti dalla normativa vigente per l’individuazione di quelle offerte da assoggettare obbligatoriamente a verifica di congruità, l’assenza di un’attenta progettazione (e quindi di un calcolo della spesa meditato o, quantomeno, ripercorribile) non consente, in alcun modo, di accertare con ragionevole certezza la sostenibilità ed affidabilità della singola offerta.
Né di avvalersi della facoltà, che il Codice riconosce in capo alla stazione appaltante, di valutare la congruità di qualsiasi altra offerta, anche matematicamente non anomala.
Quali sono, infatti, i parametri presi a riferimento del progettista da cui partire per poter individuare quegli “elementi specifici” della singola offerta proposta tali da farla apparire anormalmente bassa??
Prova di tale criticità può, ad esempio, essere agevolmente rinvenuta nelle risultanze delle procedure di gara espletate in uno stesso Compartimento ove – a parità di condizioni – i ribassi di aggiudicazione di tre contratti consecutivi hanno registrato un andamento, a dir poco, altalenante:
- primo triennio 24%
- secondo triennio 1%
- terzo triennio 52%
Andamento del ribasso di aggiudicazione in ragione del quale appare estremamente difficile riconoscere la reale economicità della gara d’appalto (1%) o la ragionevole certezza che le prestazioni possano essere eseguite in conformità alle previsioni del capitolato prestazionale (52%).
Così come potrebbe apparire quantomeno impegnativa la giustificazione, da parte del Responsabile del procedimento, in ordine al giudizio di congruità delle rispettive offerte registrate:
- se le medesime prestazioni possono essere affidate con un ribasso che oscilla dall’% al 50% quale mai può essere stato il calcolo seguito dal progettista in sede di stima della spesa per l’acquisizione del servizio?
- se un ribasso del 50% può ritenersi congruo perché non è stato calcolato e posto a base di gara la metà dell’importo indicato nel bando e perché sono state vincolate inutilmente risorse finanziarie nel budget?
- se, a contraris, il 52% è effettivamente coerente con tale stima, come giustificare l’imbarazzante eccessiva onerosità del pregresso 1%?
Indipendentemente da queste brevi considerazioni (utili comunque per una riflessione circa gli effetti pratici determinati da una non attenta programmazione della gara), occorre prendere atto che tali evenienze offrono ulteriore spazio di contestazione agli operatori interessati ad acquisire le commesse ed indeboliscono esponenzialmente la posizione della stazione appaltante.
Per il momento, ci fermiamo qui ma continueremo ad osservare e valutare gli sviluppi della vicenda.
AppaltiLeaks è, ovviamente, a disposizione di chi volesse fornire un qualsiasi contributo informativo o per assistere ulteriori operatori economici nella tutela dei propri legittimi interessi aziendali.
