Le possibili patologie delle gare d’appalto svolte sulle piattaforme telematiche. Meglio tornare alla ceralacca, se questa è l’innovazione tecnologica.
Avvertenza – Lo precisiamo sin dall’inizio: non riteniamo, in alcun modo, che quanto di seguito evidenziato possa ritenersi indice di pratiche volutamente scorrette e non nutriamo il benché minimo sospetto circa il comportamento di funzionari, dirigenti e amministratori delle stazioni appaltanti e dei gestori delle piattaforme telematiche utilizzate per gli appalti che, ne siamo convinti, avranno adottato ogni atto e/o provvedimento ispirandosi, sempre e comunque, al massimo ed effettivo rispetto dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento che sottendono l’agire della Pubblica Amministrazione. Siamo pronti, comunque, a pubblicare atti, documenti e repliche di tutti coloro che volessero intervenire.
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Nell’ambito dell’informatica, la sicurezza delle reti è una problematica che nasce nel momento stesso in cui si realizza un’interconnessione tra due o più computer, cioè in una rete di calcolatori: essi, infatti, offrono diverse vulnerabilità sfruttabili, più o meno facilmente, da terzi per intromettersi nel sistema ed intercettarne i dati.
Ogni giorno, grazie all’inarrestabile evoluzione digitale, la cronaca si arricchisce, ad esempio, di un nuovo episodio di furto di identità, inteso come appropriazione indebita di informazioni personali di un soggetto con lo scopo di commettere in suo nome atti illeciti a fini di guadagno personale. Ma il furto di dati personali e sensibili a scopo di frode non è il solo problema della Matrix in cui ormai tutti viviamo.
Truffe e clonazioni delle carte di credito, accesso abusivo ai sistemi informatici, violazioni degli account dei più svariati social media, hackeraggio dei siti informatici militari e Cryptolocker “blocca il computer” dimostrano che non esiste, ad oggi, alcun sistema sicuro al 100%.
E solo il futuro ci svelerà se l’uso della firma digitale (per la quale, ovviamente, non è possibile alcuna perizia calligrafica) avrà agevolato altre truffe a carico dell’ignaro possessore della ‘chiavetta’ troppo spesso, allegramente, messa a disposizione di segretari, collaboratori e parenti serpenti.
Figuriamoci se, in un tale contesto, le gare di appalto possano ritenersi immuni da tali rischi e se possa prestarsi totale fiducia in coloro che, sia pur professionalmente e seriamente, hanno intravisto in questo nuovo mercato una ghiotta occasione di profitto creando piattaforme e software da offrire (a caro prezzo) alle più svariate stazioni appaltanti.
Tanto più in Italia…
L’articolo 40 del D.Lgs. 50/2016 impose una dead line precisa e importante al mondo delle gare d’appalto, statuendo che “A decorrere dallo (scorso) 18 ottobre 2018, le comunicazioni e gli scambi di informazioni nell’ambito delle procedure di cui al presente codice svolte dalle stazioni appaltanti sono eseguiti utilizzando mezzi di comunicazione elettronici”.
Una norma che volendo, apparentemente, abbandonare la tanto vituperata ceralacca più che un passo definitivo verso la totale digitalizzazione anche nel mondo delle gare d’appalto sembra il prezioso frutto di un’intelligente e silenziosa attività di lobbying dei pochi operatori del mercato.
E così: pronti, partenza, via! Tutti a correre per stipulare contratti di servizio per espletare le proprie gare di appalto sulle piattaforme telematiche gestite da terzi soggetti, anche se, paradosso dei paradossi, tali affidamenti sono stati realizzati, nel migliore dei casi, nella tradizionale forma cartacea o grazie affidamenti diretti e procedure ristrette più o meno trasparenti. E per di più ad un prezzo stabilito unilateralmente da un mercato vergine e concentrato.
La leggenda metropolitana racconta che l’utilizzo della tecnologia in questo campo faciliti la vita di tutte le parti in causa, stazioni appaltanti e operatori economici, sia dal punto procedurale sia da quello prettamente economico.
Non spetta ad AppaltiLeaks smentire quest’affermazione ma, di certo, vi è che anche il solo contenzioso nato a seguito di disservizi temporanei del sistema, dell’impossibilità di eseguire l’upload delle offerte e dei più svariati malfunzionamenti degli strumenti di comunicazione telematica dovrebbe evitare di abbandonarsi ad una sfrenata quanto ingiustificata euforia da pc.
Ma non è questo il punto che intendiamo affrontare in questo nostro breve intervento: quello che ci interessa, invece, è condividere, con i nostri lettori, tutti i problemi legati ai possibili rischi di sicurezza e segretezza delle offerte connessi all’utilizzo di piattaforme e strumenti telematici on line.
Sino a pochi anni fa le offerte economiche erano costituite da un unico documento cartaceo nel quale veniva indicato il famigerato ribasso che, una volta sottoscritto in forma autografa, veniva inserito in un’apposita busta sigillata che impediva a chiunque di poterla conoscere prima dell’apertura, in seduta pubblica, da parte della commissione di gara.
Fino al quel momento – e per tutta la durata delle attività di esame e verifica della documentazione amministrativa – questi plichi venivano gelosamente conservati in una apposita cassaforte (o camera blindata) il cui accesso era consentito solo ad un soggetto appositamente incaricato che, conseguentemente, rispondeva personalmente di qualsivoglia violazione dei relativi obblighi di custodia. E tali accorgimenti, erano talmente importanti, che diedero luogo ad una copiosa giurisprudenza in materia di corretta verbalizzazione delle modalità di conservazione e tutela della segretezza delle offerte economiche e determinarono l’illegittimità di svariate procedure di appalto proprio per il fatto che, a consuntivo, non era possibile conoscere come e da chi era stata garantita l’intangibilità delle stesse.
Nel caso di appalti da aggiudicarsi con il sistema del prezzo più basso (con o senza ricorso all’esclusione automatica delle offerte anomale), chi avesse voluto favorire un particolare concorrente avrebbe dovuto rischiare di grosso: accedere ai luoghi di custodia, appropriarsi delle offerte economiche (spesso centinaia), riuscire ad aprire e richiudere i singoli plichi senza lasciare tracce, simulare l’algoritmo di aggiudicazione, sostituire l’offerta vincente e riporre tutto al proprio posto rapidamente ed in modo da non destare alcun sospetto in sede di seduta pubblica; tutte operazioni che imponevano una plurima complicità tra funzionari pubblici ed una consumata esperienza nella violazione materiale dell’offerta.
Aprire e richiudere centinaia di buste senza fa rompere la ceralacca sigillata apposta sui lembi di chiusura non era (e non è) cosa da tutti, sia per la ‘maestria’ artigianale richiesta sia per il sangue freddo da mantenere durante le lunghe ore di lavoro criminale.
Nel caso di appalti da aggiudicarsi con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la segretezza delle offerte economiche dei singoli concorrenti assumeva, se possibile, un’importanza ancora maggiore. La conoscenza dei ribassi proposti dai concorrenti è una fase cruciale per il raggiungimento di quel punteggio complessivo che consente di aggiudicarsi l’appalto. Nel corso dell’esame delle offerte tecniche la Commissione non deve essere influenzata da qualsiasi elemento cognitivo relativo alle offerte economiche. Il motivo è semplice e conosciuto da decenni: se i commissari conoscono i corrispondenti ribassi proposti dai singoli concorrenti possono, agevolmente, ‘calibrare’ i punteggi da assegnare (giova ricordarlo, discrezionalmente) ai vari elementi qualitativi dell’offerta tecnica e, così facendo, sterilizzare (o utilizzare per fini illeciti ed a tutto vantaggio dell’impresa ‘amica’) gli effetti derivanti dall’attribuzione dei punti (questa volta, automatica) propria della successiva fase (durante la quale vengono scrutinate le offerte economiche) .
Per tali ragioni, da un lato, è stata creata dal Legislatore la netta separazione tra le due fasi valutative (e rafforzato il livello di segretezza dell’offerta economica a presidio dell’attuazione dei principi d’imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa) e, dall’altro, è stata prevista l’esclusione di tutti quei concorrenti che all’interno dell’offerta tecnica abbiano inserito chiari riferimenti alla componente economica della propria offerta.
Fin qui la teoria.
Ma, nella pratica, cosa succede realmente?
Per rispondere a questa domanda – posta ad AppaltiLeaks da diversi operatori economici – abbiamo deciso di partire da un’immagine fornita da un nostro lettore dopo averla estratta, in fase di caricamento dell’offerta, dalla schermata di una delle più diffuse piattaforme telematiche.
Com’è possibile notare (oltre all’upload del file contenente il ribasso, in cifre ed in lettere, proposto dal concorrente – vedi freccia verde) viene richiesto al concorrente di indicare, in ben tre campi, lo stesso ribasso (vedi frecce rosse).
E tale inspiegabile circostanza è, perfino, prevista dal Disciplinare di gara, ove è espressamente riportato quanto segue:
- «Nella sezione “Risposta Economica” compilare tutti i campi presenti a video e allegare la documentazione richiesta, con le modalità indicate al successivo paragrafo XXXX»
- «L’offerta economica è sottoscritta digitalmente con le modalità indicate per la sottoscrizione della domanda di cui ai paragrafi XXXX»
Incredibile a credersi ma è proprio il modus operandi con il quale, ormai da anni, vengono assegnati appalti per centinaia di milioni da parte di alcune delle più grandi stazioni appaltanti del Paese.
E’ come se, nel passato (quando le buste ceralaccate erano conservate in cassaforte), si fosse chiesto ai concorrenti di riscrivere il proprio segretissimo ribasso anche su di una lavagna appesa nell’androne di accesso della stazione appaltante ed illudersi che nessuno la leggesse …!
Ed a questo punto, poniamo alcune domande a chi offre queste piattaforme telematiche alla Pubblica Amministrazione ed a tutti i responsabili delle stazioni appaltanti che dovrebbe garantire che al seggio di gara (ed a chiunque altro …) sia interdetta la conoscenza dei ribassi fino a quando non venga conclusa la valutazione degli elementi tecnici:
1. Perché non è prevista la marcatura temporale del file contenente l’offerta economica?
2. Tenuto conto che la cd. “marca temporale” è un servizio specificamente volto ad associare data e ora certe e legalmente valide ad un documento informatico (consentendo quindi di attribuirgli una validazione temporale opponibile a terzi), chi (e come) può garantire che l’offerta economica caricata sulla piattaforma telematica non venga sostituita in un momento successivo o durante le operazioni di gara?
3. Tenuto conto che la marca temporale è l’unico strumento capace di attestare il preciso momento in cui il documento è stato creato, trasmesso o archiviato, perché i bandi di gara prevedono l’apposizione della sola firma digitale?
4. Qual è la ragione per la quale questa piattaforma telematica è strutturata in modo tale da richiedere al concorrente di indicare, in ben tre campi, lo stesso ribasso riportato nell’offerta economica? Perché nella Sezione “Risposta Economica” occorre compilare tutti i campi presenti a video e inserire il ribasso che dovrebbe restare segreto?
5. Com’è possibile dimostrare che i programmatori o i gestori della piattaforma telematica siano, tecnicamente, impossibilitati a visionare e/o estrarre i dati inseriti dai concorrenti?
6. Chi (e come) può assicurare che un dipendente infedele del gestore della piattaforma telematica non possa comunicare alla commissione e/o a terzi l’elenco dei ribassi indicati, per ben tre volte, nei campi della schermata sopra riportata?
7. Esistono (e quali sono) le concrete garanzie di sicurezza per verificare, ex post, che qualche manina non abbia interferito nella gestione della procedura di appalto?
8. Chi (e come) può garantire che il fenomeno quotidiano dell’accesso abusivo ai sistemi informatici riguardi tutti gli ambiti dell’informatica tranne quello degli appalti dove, quotidianamente, scattano le manette per gli interessi che gravitano intorno a centinaia di milioni di euro di lavori, servizi e forniture?
Non sappiamo se qualcuno potrà/vorrà mai fornire una risposta (tanto più se convincente) a questi quesiti (né, tanto meno, se l’ANAC e gli organi di polizia giudiziaria abbiano avuto modo di approfondire quanto ci è stato segnalato) ma, di certo, chi vorrà provarci dovrà innanzitutto impegnarsi, molto, per eliminare anche il solo dubbio che le società di software che mettono a disposizione delle stazioni appaltanti le piattaforme informatiche non possano ritenersi, in termini assoluti, inattaccabili da fonti terze (quali hackers, terzi concorrenti, etc.) ma soprattutto da soggetti infedeli interni alla loro stessa struttura o a quelle del loro lucrosissimo cliente: la Pubblica Amministrazione.
La teoria di possibili intrusioni informatiche da parte di terzi soggetti è tutt’altro che risibile o trascurabile perché la cronaca giudiziaria ci regala, ogni giorno, nuovi episodi di appalti pilotati (anche di modestissimo importo) che dimostrano quale sia l’interesse della politica, della criminalità organizzata e della cosiddetta imprenditoria sana per l’assegnazione di appalti di lavori, servizi e forniture. Ed è giunto, ormai, il tempo di finirla con gli inutili ed infiniti rimaneggiamenti del codice degli appalti e di smettere di infilare la testa sotto la sabbia.
I sistemi informatici sono sempre più complessi e si evolvono ad una velocità notevolmente superiore a quelli di indagine (basati quasi esclusivamente sulle intercettazioni telefoniche) e, ad oggi, non esiste alcuna piattaforma telematica che eliminare il rischio della perdita di segretezza delle offerte.
Checché se ne dica, la situazione è oggettivamente peggiorata rispetto al passato e l’operatività dei profanatori della segretezza delle offerte è molto più facile rispetto a prima: può avvenire a chilometri distanza e senza accedere fisicamente alla sede della stazione appaltante.
Dietro ogni computer c’è sempre l’uomo e, come si sa, l’occasione fa l’uomo ladro.
25.05.2019
