L’offerta economicamente più (S)vantaggiosa.

AppaltiLeaks
Novembre 25, 2019

L’OE+V doveva rappresentare l’antidoto alla tombola del ‘prezzo più basso’ dove, si sa, vince chi gestisce più buste di offerta. Ma punteggi tabellari, parametrazioni, coefficienti per sterilizzare i ribassi e discrezionalità misteriose rischiano di trasformarlo in un pericoloso strumento nelle mani della commissione di gara ed in un’ingiusto sperpero di denaro pubblico.

Avvertenza – Lo precisiamo sin dall’inizio: non riteniamo, in alcun modo, che quanto di seguito evidenziato possa ritenersi indice di pratiche volutamente scorrette e non nutriamo il benché minimo sospetto circa il comportamento di funzionari, dirigenti e amministratori delle stazioni appaltanti e degli operatori economici che, ne siamo convinti, avranno adottato ogni atto e/o provvedimento ispirandosi, sempre e comunque, al massimo ed effettivo rispetto dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento che sottendono l’agire della Pubblica Amministrazione. Siamo pronti, comunque, a pubblicare atti, documenti e repliche di tutti coloro che volessero intervenire.

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L’Italia, si sa, è il Paese nel quale tutti pretendono un cambiamento radicale della società, dell’economia e della politica ma, allo stesso tempo, il luogo in cui ciascuno agisce perché nulla, di fatto, cambi.

Ciò è tanto più vero nel mondo degli appalti pubblici dove si finge, da sempre, di voler uscire dalla fase di emergenza delle Tangentopoli del secolo scorso facendo ricorso ad una normativa, quotidianamente rimaneggiata che, però, lascia sempre la porta socchiusa a chi voglia aggirarla, eluderla o piegarla ad interessi diversi da quelli della collettività.

In questo teatrino, continuano a contrapporsi due opposte fazioni: i sostenitori indefessi del sistema di aggiudicazione del “massimo ribasso” con esclusione automatica delle offerte anomale (tanto caro ai cartelli di imprenditori, alle criminalità organizzate ed alle imprese ‘scatole vuote’ costituite da una SOA ed una ventiquattr’ore…) e i propugnatori dell’OEPV, ossia l’offerta economicamente più vantaggiosa (preferita da chi, invece, vanta ‘entrature’ nella stazione appaltante e confida nella ‘discrezionalità’ tecnico-amministrativa della Commissione di gara).

AppaltiLeaks ritiene, in verità, che i due sistemi non siano da considerare aprioristicamente uno migliore dell’altro; anzi, sarebbe giusto ritenerli equivalenti perché, almeno in linea teorica, dovrebbero condurre all’individuazione di un identico aggiudicatario o, quantomeno, tendere verso quella stessa unica direzione. E ciò per una serie di ragioni tecnico-economiche che non intendiamo approfondire in questa sede.

Dietro sollecitazione di un nostro lettore, vogliamo, questa volta, focalizzare l’attenzione su alcune criticità dell’OEPV alla luce dei risultati di una gara di appalto, ancora non formalmente conclusa, per dimostrare come questo sistema di aggiudicazione (idealmente preferibile nel caso di una progettazione perfettibile o di un miglioramento della qualità della prestazione grazie alla libertà organizzativa dell’imprenditore) venga, sempre più spesso, male applicato. Molto male.

In caso di ricorso (obbligato o facoltativo) al sistema dell’OEPV, le amministrazioni dovrebbero, infatti, massimizzare il proprio vantaggio sollecitando ogni possibile soluzione innovativa o miglioria sul progetto posto a base di gara mettendo (finalmente) imprese di costruzione in condizione di confrontarsi sul piano del proprio potenziale di qualità (vero paradigma del procurement pubblico) e distinguersi dai cosiddetti ‘garifici’, ossia quella miriade di operatori economici che ha più personale nell’ufficio gare che in cantiere. E tra questi vanno in primis, sicuramente, ricompresi tutti quei Consorzi stabili che, negli ultimi anni, hanno monopolizzato il settore operando, di fatto, come general contractor o meri ‘avvalifici’.

La conferma di questa affermazione è data dalla elencazione, sia pure non tassativa, dei criteri di cui tenere conto ai fini dell’individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo contenuta nell’articolo 95, comma 6 e 14, del d.lgs 50/2016:

presentazione di varianti collegate all’oggetto dell’appalto;

la qualità, che comprende pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità per le persone con disabilità, progettazione adeguata per tutti gli utenti, certificazioni e attestazioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, caratteristiche sociali, ambientali, contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell’opera o del prodotto, caratteristiche innovative, commercializzazione e relative condizioni;

il possesso di un marchio di qualità ecologica dell’Unione europea (Ecolabel UE) in relazione ai beni o servizi oggetto del contratto, in misura pari o superiore al 30 per cento del valore delle forniture o prestazioni oggetto del contratto stesso;

il costo di utilizzazione e manutenzione avuto anche riguardo ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti all’intero ciclo di vita dell’opera, bene o servizio, con l’obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un’economia circolare che promuova ambiente e occupazione;

la compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell’azienda calcolate secondo i metodi stabiliti in base alla raccomandazione n. 2013/179/UE della Commissione del 9 aprile 2013, relativa all’uso di metodologie comuni per misurare e comunicare le prestazioni ambientali nel corso del ciclo di vita dei prodotti e delle organizzazioni;

l’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto;

il servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica;

le condizioni di consegna quali la data di consegna, il processo di consegna e il termine di consegna o di esecuzione.

Ma veniamo alla gara di cui parlavamo: trattasi della procedura di appalto telematica ANAS (denominata CT 09/19 – Codice CIG: 78101335A) bandita per l’affidamento dei “Lavori avente ad oggetto la sola esecuzione, ai sensi dell’art. 59, comma 1, del D.Lgs. n.50/2016 e s.m.i. – Progetto a base di appalto validato dal Responsabile del Procedimento con atto del 29/11/2018. Intervento finanziato in parte con Contratto di Programma 2015 ed in parte dal Piano di Azione e Coesione reso operativo dall’Accordo di Programma Quadro Rafforzato del 02.08.2017 con la Regione Siciliana” 3). L’importo a base di gara è di oltre NOVANTA MILIONI di euro!

Analizzando il Disciplinare di gara ci si accorge, innanzi tutto, che è prevista la doppia riparametrazione ovvero quell’operazione matematica – mai prevista da ANAS nella miriadi di accordi quadro multimilionari – che attribuisce al “miglior” concorrente di raggiungere il massimo punteggio stabilito per la componente qualitativa della propria offerta. Una clausola legittima, sì, ma che, se non utilizzata correttamente, non fa altro che amplificare gli effetti della “discrezionalità” con la quale la Commissione di gara attribuisce i punteggi ai singoli sub-elementi di valutazione.

Nel medesimo disciplinare sono, poi, riportati i vari elementi di valutazione con i relativi massimi punteggi per un totale di 70 punti (mentre all’offerta economica vengono riservati i restanti 30 punti):

con la specificazione che:

nella colonna identificata con la lettera D vengono indicati i “Punteggi discrezionali”
nella colonna identificata con la lettera Q vengono indicati i “Punteggi quantitativi”
nella colonna identificata dalla lettera T vengono indicati i “Punteggi tabellari”

Al di là della ragionevolezza del peso ponderale previsto per ciascun elemento di valutazione (e del fatto che non sia stato considerato un ‘premio’ per la riduzione dei tempi di esecuzione dei lavori), è di tutta evidenza che il 60% circa dei 70 punti (e, più precisamente 40 di quelli complessivamente riservati all’offerta tecnica) sono di tipo “tabellare” vale a dire quei “punteggi fissi e predefiniti che attribuiti in ragione dell’offerta o mancata offerta di quanto specificamente richiesto“: insomma, bastava che il concorrente sottoscrivesse una dichiarazioncina, presentasse una certificazione (la cui utilità, spesso, è solo quella di essere incorniciata ed arredare la segreteria dell’impresa) o allegasse un documento contrattuale previsto dal disciplinare (come ad esempio per il ‘As built con sistema BIM‘, che molti operatori economici faticano anche solo a pronunciare non avendo ancora capito a cosa serva) perché maturasse, automaticamente, il suo diritto al massimo punteggio.

I restanti 30 punti sono invece di tipo “discrezionale”, vale a dire quelli il cui coefficiente è attribuito in ragione dell’esercizio della discrezionalità spettante alla commissione giudicatrice.

Dopo lo scrutinio delle offerte, i risultati partoriti dalla commissione di gara ci dicono che sono quelli illustrati nel prospetto di seguito riportato:

come volevasi dimostrare, a tutti i concorrenti è stato attribuito il massimo del punteggio tabellare di cui dicevamo poc’anzi.

Va da sé, conseguentemente, che il confronto concorrenziale circa la qualità dell’offerta tecnica e delle migliorie proposte dai vari operatori economici si è giocato unicamente sui restanti trenta punti.

Qualcuno, a questo punto potrebbe obiettare che, così facendo, è stato di fatto surrettiziamente alterato rapporto invariabile tra il fattore prezzo ed il fattore qualità in modo che, in relazione ad entrambe le componenti, l’offerta migliore ottenga il massimo punteggio.

In verità non così ma esattamente il contrario.

Per effetto della riparametrazione, infatti, il rapporto 70/30 è stato formalmente rispettato ma solo in apparenza. Per comprendere a fondo quello che è realmente, accaduto occorre sottrarre la ‘componente tabellare’ dal punteggio tecnico complessivamente conseguito da ciascun concorrente (e, meglio ancora, far riferimento ai punteggi attribuiti dalla commissione prima della riparametrazione) e poi rapportarlo, in quadro di insieme, a quello massimo attribuibile alla ‘componente prezzo’ in base alle previsioni di gara.

Così operando è possibile svolgere le seguenti considerazioni:

– la differenza di punteggio tecnico tra il 1° e il 2° classificato (nella graduatoria parziale) è pari a soli 0,10 punti eppure i rispettivi concorrenti hanno proposto un ribasso, notevolmente, differente. Occorrerà, quindi, che la stazione appaltante effettui un’attenta e profonda verifica di congruità e chiarisca, in assoluta trasparenza, come possano mai ritenersi sostenibili, dal primo classificato, le stesse migliorie proposte nonostante il maggior ribasso dallo stesso offerto (il 6% dell’importo dei lavori posti a base di gara) e quindi con un costo ulteriore di circa 5.500.000,00;

– la differenza di punteggio tecnico tra il 1° e il 3° classificato (nella graduatoria parziale) è pari a soli 3,80 punti eppure la differenza di ribasso proposto (24,960% rispetto al 19,363%) non è stata sufficiente per recuperare il gap imposto dalla commissione all’esito delle valutazioni riguardanti l’offerta tecnica;

– la differenza di punteggio tecnico tra il 1° ed il 3° classificato, in verità, avrebbe comunque impedito la vittoria del 3° classificato anche se quest’ultimo si fosse spinto fino a proporre un insostenibile ed assurdo ribasso del 37,5%;

– tale ‘inspiegabile’ circostanza è da ricondursi alla formula matematica, prevista dal bando di gara ma di cui rimane ignota la “musa ispiratrice”, per l’attribuzione del punteggio economico secondo la quale l’interpolazione lineare dei ribassi è vincolata ad un coefficiente alfa (α) stabilito nella misura addirittura dello 0,25;

– va sé che, se la stazione appaltante non avesse previsto una tale (discutibile) formula, i risultati finali della gara sarebbero stati totalmente differenti e l’odierno 3° classificato sarebbe risultato l’aggiudicatario dell’appalto multimilionario.

Conclusione.

Volendo esprimere un giudizio complessivo sugli esiti della procedura di gara sulla base dei dati sopra riportati e delle argomentazioni all’uopo svolte, è possibile affermare che:

per un verso, l’incidenza del ribasso è stata di fatto annullata svilendo l’effetto delle strategie concorrenziali di coloro che hanno puntato sulla ‘componente prezzo’ e
per altro verso, l’incidenza delle ‘migliorie’ (tutte da verificare in concreto) è stata enfatizzata oltre ogni ragionevole logica di procurement, avvantaggiando gli operatori economici che, apparentemente, hanno puntato maggiormente sui pochi ed elementi di valutazione non tabellari che, invece, sono stati la chiave di volta per vincere l’appalto.

Per queste ragioni pensiamo che la gara sia stata aggiudicata con il (sempre più frequente) sistema dell’Offerta economicamente più (S)vantaggiosa: i 90.000.000 di lavori – al di là dell’inspiegabile mancata impugnazione del bando di gara da parte dei concorrenti – saranno eseguiti ad un costo notevolmente più alto e con minimali migliorie che non sembrano, in alcun modo, giustificarne il maggior costo per la collettività (variabile tra i 5.000.000 ed i 5.500.000 euro). Tanto più considerando le gravi vicende giudiziarie emerse presso la sede territoriale dove dovranno essere effettuati i lavori appaltati.

Un risparmio di spesa, tanto più importante in un periodo di scarse risorse finanziarie, al quale sembra aver deliberatamente rinunciato la stazione appaltante e che sarebbe stato, invece, possibile conseguire qualora non fosse stata prevista l’esiziale formuletta per la valutazione delle offerte economiche (con vittoria del 3° classificato) o qualora l’offerta del 1° classificato risultasse incongrua rispetto alle preferenze valutative dei membri della commissione (con vittoria del 2° classificato).

A proposito! Dalla lettura dei verbali di gara (a quanto ci risulta non pubblicati nonostante il vigente art. 29 del Codice degli appalti) è possibile percepire l’iter logico seguito dalla commissione nel valutare il merito tecnico delle singole offerte, di talché i punteggi attribuiti ai concorrenti risultano pienamente motivati? I membri del seggio di gara come avranno potuto giustificare, per ogni medesimo elemento di valutazione, l’attribuzione di coefficienti differenziati per pochi decimi o centesimi di punto …?

p.s.

se intendete concorrere ad una gara di appalto da aggiudicarsi con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, prima di spendere soldi e tempo per partecipare analizzate bene il bando di gara e se necessario impugnatelo. Inutile rischiare un sorpasso al fotofinish …