I lavori di manutenzione straordinaria continuano ad essere appaltati senza progetto. Al crollo del Viadotto Morandi ed ai morti, sopravvive solo l’accordo quadro all’italiana.
In occasione della consultazione pubblica finalizzata a raccogliere il punto di vista di pubbliche amministrazioni, liberi professionisti e imprese sulle nuove norme che regolano i contratti pubblici in Italia (nel corso della quale stanno per essere formulate una serie di proposte su aspetti minimali delle enormi criticità del mercato), speriamo che il MIT ed l’ANAC possano fare chiarezza in merito ad una particolare questione che, ormai, appare paradossale e tragicomica e, soprattutto, assumano i conseguenti provvedimenti a tutela della loro stessa credibilità.
Prima di passare al merito del nostro appello, non possiamo non partire dalle recenti e tragiche vicende di Genova (e prima ancora quelle del cavalcavia di Lecco sulla S.S. 36) che – al di là delle eventuali responsabilità che la magistratura accerterà – dimostrano come gli interventi di manutenzione straordinaria, ancorché effettuati nel tempo, rappresentano un mero spreco di risorse finanziarie se non sono preceduti da un attenta e profonda attività progettuale.
Attività che – basandosi su tutte quelle indagini, valutazioni, diagnosi, indicazioni e calcoli che l’art.23 del Codice degli appalti prevede – consentono di redigere il c.d. progetto esecutivo e quindi determinare “in ogni dettaglio i lavori da realizzare (…) ad un livello di definizione tale che ogni elemento sia identificato in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo”; ivi incluso il “l’apposito piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti in relazione al ciclo di vita”.
E, a quanto risulta, poco importa se il gestore dell’infrastruttura stradale sia privato o pubblico: l’unica differenza, infatti, risiede nel numero degli incolpevoli morti e feriti (anche se, in verità, come riportato dagli organi di stampa, nel caso del cedimento del cavalcavia ANAS, dell’ottobre del 2016, al danno si aggiunse la beffa. Sembra, infatti, che il cantoniere addetto alla sorveglianza di quel tratto interessato dal crollo del cavalcavia ne avesse chiesto, ore prima, la chiusura restando inascoltato. Ed il traffico, incredibilmente, proseguì sia al di sopra che al disotto del ponticello…).
AppaltiLeaks è un mero osservatore di quello che succede nel mercato degli appalti e non vuole esprimere alcun giudizio su questi e ad altri crolli di opere, perfino, appena collaudate; la realtà è sotto gli occhi di tutti e, se nelle ultime settimane si assiste ad una penosa rincorsa alla chiusura del traffico di ponti e viadotti in tutte le regioni italiane, è evidente che la rete viaria italiana non può essere considerata sicura.
Riteniamo, tuttavia, che qualora si facesse applicazione delle disposizioni normative soprarichiamate e di una ‘vera’ ingegneria (senza parlare del buon senso e di minimo di capacità gestionale), molti problemi potrebbero essere evitati beneficiando di un allungamento del ciclo di vita delle opere d’arte ed un più sano impiego delle (enormi) risorse economico-finanziarie di cui, comunque, dispongono i vari enti gestori delle strade.
Sì, enormi risorse! Perché negli ultimi anni sulle strade statali sono state ‘investiti’ centinaia di milioni di euro per attività di manutenzione straordinaria: dal famoso ‘tappabuchi’ (la cui infelice definizione la dice, già lunga…) alle ristrutturazioni di ponti e viadotti, dalla riqualificazione dei guard-rail (che dovrebbe salvare, persino, i motociclisti) alla segnaletica verticale.
Eppure, i centauri continuano a decapitarsi sull’asfalto, i cartelloni stradali si accasciano sulle auto in transito, alcuni viadotti vengono interdetti al traffico veicolare e la gimcana tra le buche, gli avvallamenti ed i dossi del manto stradale offrono un’entusiasmante occasione di guida pericolosa agli utenti.
Bene. Fatta questa breve premessa, vorremmo ricordare che, a fine maggio dello scorso anno, la Direzione generale per le strade e le autostrade del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, in una missiva inviata all’ANAS, contestò pesantemente la procedura seguita per un appalto (si trattava di assegnare l’intervento di ‘soli’ 135 milioni di euro…) e, in particolare, il fatto che il bando risultava «in contrasto con tutto il quadro normativo di realizzazione delle opere pubbliche» (leggi qui il testo della lettera dell’arch. Segnalini poi, a quanto ci risulta, trasferita ad altro incarico dal Ministro Delrio nell’ambito di una rotazione dei dirigenti capo dipartimento).
Le contestazioni furono ampie, puntuali, articolate e non annacquate dal criptico linguaggio burocratico: l’accordo quadro non solo non può essere utilizzato neppure per realizzare la più piccola delle opere pubbliche opere ma, in assenza di un progetto esecutivo (regolarmente validato ed approvato), l’appalto sconfina nell’indeterminatezza dell’oggetto e deve, conseguentemente, ritenersi nullo. Insomma, una solenne bocciatura a 360° da parte del MIT (ossia l’ente concedente cui spetta l’esercizio delle funzioni di indirizzo, controllo e vigilanza tecnica ed operativa sui concessionari stradali ed autostradali).
L’imbarazzante querelle finì sul tavolo del Dott. Cantone che proprio con il Parere n. 483 del 27 settembre 2017 (misteriosamente, pubblicato solo lunghi mesi dopo) che non poté che dare ragione al Ministero, oggi, retto dal Sen. Avv. Toninelli:
- “nel caso in esame, manca la descrizione delle opere da realizzare, in quanto (…) non è stata messa a disposizione degli operatori economici alcuna progettazione delle opere”
- “l’art. 23 comma 3-bis del codice, introdotto dal decreto correttivo ha previsto la progettazione semplificata per i soli casi di interventi di manutenzione ordinaria fino a un importo di 2.500.000 euro”
- “i soli contratti di lavori di manutenzione ordinaria possono essere affidati sulla base del progetto definitivo costituito almeno da una relazione generale, dall’elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal computo metrico-estimativo, dal piano di sicurezza e di coordinamento”.
- “l‘esecuzione dei lavori può prescindere dall’avvenuta redazione e approvazione del progetto esecutivo, solo qualora si tratti di lavori di manutenzione, ad esclusione degli interventi di manutenzione che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere”
- “detti progetti non hanno potuto essere oggetto di valutazione da parte degli operatori economici aggiudicatari che hanno già partecipato alla procedura di aggiudicazione e formulato la propria offerta solo sulla base della incompleta documentazione di gara; come già accennato, quest’ultima comprendeva, infatti, solo una dettagliata descrizione delle singole lavorazioni e un elenco rappresentativo di quelle che saranno comprese in ciascuno dei successivi specifici appalti (Corografia dei Luoghi; elenco Prezzi; elenco prezzi sicurezza; capitolato generale, capitolato speciale; schema rappresentativo dei lavori in appalto)”
- “tale circostanza potrebbe aver determinato la riduzione del numero dei partecipanti”
- “si rileva che la predisposizione della progettazione è necessaria per individuare esattamente la categoria e le classi dei lavori che devono essere affidati e, conseguentemente, per fissare correttamente i corrispondenti requisiti di partecipazione, evitando di restringere ingiustificatamente il numero dei possibili partecipanti.”
- “si rileva che la mancata adeguata definizione dell’oggetto dell’appalto potrebbe aver impedito ai partecipanti di offrire alla stazione appaltante un prezzo più conveniente”.
- in base a quanto sopra considerato e ritenuto, il Consiglio ritiene, nei limiti di cui in motivazione, di concordare con quanto concluso dal competente Dipartimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, riguardo alla necessità che l’aggiudicazione di nuove opere ed interventi di manutenzione straordinaria avvenga nel rispetto della disciplina sulla progettazione, anche in caso di ricorso allo strumento dell’accordo quadro”.
Insomma, una seconda sonora bocciatura che sembrò accertare in modo chiaro ed inequivocabile quanto fosse stato, totalmente, disatteso l’obbligo di aggiudicare l’esecuzione di lavori pubblici solo previa definizione della relativa progettazione esecutiva.
Eravamo convinti che tutto fosse chiarito, che non vi fossero più dubbi su come e quando ricorrere all’accordo quadro e che chi, ingenuamente, si era illuso di aver trovato la bacchetta magica per by-passare le norme vigenti in materia di progettazione avesse avuto tempo e modo di rileggere, attentamente, il codice e far tesoro della “tirata di orecchi” del MIT e dell’ANAC.
Anche perché oggi esiste il Regolamento sull’esercizio dei poteri di cui all’articolo 211, commi 1-bis e 1-ter, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n.50 (qui il testo integrale adottato con Delibera ANAC del 13 giugno 2018) e, almeno in teoria, il dott. Cantone dovrebbe impugnare ogni bando di gara che violi le norme in materia di contratti pubblici.
Non sappiamo se e quando l’ANAC passerà dalla teoria alla pratica facendo ricorso all’applicazione delle norme regolamentari che la stessa si è data e sulle quali ci siamo soffermati in un nostro articolo (qui il link per leggerlo).
Ma pare di poter affermare che la situazione sia sinteticamente questa: o i suoi pareri non sono stati compresi o il suo potere impugnatorio e sanzionatorio non spaventa nessuno.
Per carità, vogliamo espressamente evidenziare che quanto scriviamo non deve, in alcun modo, ritenersi indice di pratiche volutamente scorrette ma solo l’evidenza, a nostro modesto parere, di una normativa compresa male ed applicata peggio, proprio a causa dei limiti che la connotano. Non nutriamo il benché minimo sospetto e non intendiamo adombrare alcunché circa l’operato di funzionari e dirigenti della stazione appaltante interessata; siamo, infatti, fermamente convinti che ogni atto e/o provvedimento da loro compiuto sia stato ispirato, sempre e comunque, al massimo ed effettivo rispetto dei principi di legalità e di anti-corruzione che sottendono l’agire della Pubblica Amministrazione.
Ma com’è possibile che nulla sia cambiato?
Ed ecco che, quindi, portiamo all’attenzione del Ministro Toninelli e del Presidente Cantone un nuovo, recentissimo esempio: la procedura di appalto DG18/18 di ANAS Spa (appena bandita e sulla quale quindi sia il MIT che l’ANAC farebbero, ancora, in tempo ad intervenire) mirata alla conclusione di un accordo quadro per l’esecuzione di lavori di manutenzione straordinaria della pavimentazione di ‘soli’ 275.000.000 (DUECENTOSETTANTACINQUEMILIONI) di euro.
Alcuni operatori economici ci hanno segnalato che – contrariamente a quanto messo nero su bianco dall’ANAC – non è stato posto, a base di gara, alcun progetto esecutivo né, perfino, quel computo metrico che il dott. Cantone ha dichiarato immancabile anche per i semplici lavori di manutenzione ordinaria il cui importo sia inferiore ai 2.500.000 di euro.
Abbiamo controllato e sembrerebbe proprio così. Pur trattandosi di manutenzione straordinaria (per la quale è stata chiarito l’obbligo di elaborare la progettazione esecutiva prima dell’indizione della gara) e di un importo complessivo di 110 volte superiore a quello suddetto, non è possibile reperire (o comunque non risulta tra i documenti posti in visione) neppure un computo metrico…
E chi volesse lo può verificare da solo collegandosi al Portale acquisti di ANAS (questo il link) ed analizzare tutti i n.30 allegati allegati all’avviso di gara: prezziario generale ANAS, bozza di contratto, modelli di dichiarazione da compilare ed una serie di cartine geografiche del Bel paese con gli Elenchi delle strade e corografie delle varie regioni …
Ebbene, facendo nostri il ragionamento ed le perplessità dell’Autorità Anticorruzione di meno di un anno fa, chiediamo al Ministro Toninelli e al Presidente Cantone:
-
- in che modo le imprese concorrenti potranno elaborare la propria offerta e proporre il correlato ribasso?
- quale imprenditore serio e affidabile potrà presentare la propria offerta se non sa nulla della tipologia concreta dei lavori da eseguirsi, dell’entità e della dislocazione spazio temporale dei lavori che potrebbe aggiudicarsi?
- trattandosi – per espressa ammissione – di lavori di “manutenzione straordinaria», quali sono le garanzie che questa valanga di soldi pubblici sarà spesa per effettive esigenze di sicurezza stradale?
- quali parti anche strutturali dei manufatti e delle relative pertinenze saranno rinnovate o sostituite?
- quali componenti della pavimentazione saranno adeguate “con la finalità di rimediare al rilevante degrado dovuto alla perdita di caratteristiche strutturali, tecnologiche e impiantistiche, anche al fine di migliorare le prestazioni, le caratteristiche strutturali, energetiche e di efficienza tipologica, nonché per incrementare il valore del bene e la sua funzionalità”?
- come sono state, esattamente, individuate la categoria e le classi dei lavori che devono essere affidati?
- sulla base di quali elementi sono stati stabiliti i corrispondenti requisiti di partecipazione e cosa assicura che non si determini un restringimento ingiustificato del numero dei possibili partecipanti?
- la mancata adeguata definizione dell’oggetto dell’appalto potrà impedire ai partecipanti di offrire alla stazione appaltante un prezzo più conveniente?
- e, soprattutto, perché il Codice degli appalti ed il Parere ANAC n. 483 del 27 settembre 2017 non appaiono, ancora una volta, rispettati?
In attesa che il Ministero e l’ANAC facciano sentire la propria autorevole voce (non certo rispondendo alle domande di AppaltiLeaks ma adottando provvedimenti concreti) non possiamo non evidenziare che la consultazione pubblica in corso (finalizzata a raccogliere il “punto di vista” sulle nuove norme che regolano i contratti pubblici in Italia) rischierà di dimostrarsi un’ulteriore, inutile perdita di tempo.
Che senso ha il confrontarsi per migliorare i testi normativi, proporre modifiche, emanare linee guida, scrivere pagine e pagine di delibere e pareri se poi, in questo Paese, anche le più importanti stazioni appaltante sembrano ‘fare spallucce’ di tutto questo e proseguire su di un percorso che l’ANAC ha giudicato sbagliato?
A nostro parere sarebbe più opportuno (se non doveroso) agire in modo organico e coerente con la normativa vigente e conformarsi, spontaneamente ed a tutta velocità, alle direttive del Ministero vigilante e dell’Autorità Anticorruzione; ma è altrettanto vero che questi ultimi dovrebbero controllare, vigilare ed agire affinché la loro voce non finisca, di fatto, nel cestino dei rifiuti.
Inutile aspettare i prossimi morti per, poi, adottare provvedimenti di emergenza e trasferirsi nelle aule dei tribunali per ricercare pluriennali e stratificate responsabilità.
È il tempo di un cambiamento vero, sia pur lento, che sia capace di progettare un nuovo futuro.
O almeno di progettare dei semplici lavori di manutenzione straordinaria.
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Nota per il Sign. Ministro Toninelli e per il suo Ufficio Legislativo
Si prega di intendere il presente intervento (ancorché non presentato secondo le modalità previste) come contributo per la “Consultazione pubblica finalizzata a raccogliere il punto di vista di pubbliche amministrazioni, liberi professionisti e imprese sulle nuove norme che regolano i contratti pubblici in Italia” e, per tale motivo, si propone l’inserimento all’interno del comma 1, dell’art. 59 del Codice degli appalti del seguente terzo periodo:
[highlights]“Per i lavori, gli accordi quadro sono ammessi, pena la loro nullità, esclusivamente in relazione ai lavori di manutenzione ordinaria di importo inferiore alla soglia comunitaria. Gli accordi quadro non sono ammessi per la progettazione e per gli altri servizi di natura intellettuale“.[/highlights]
E chi, dei nostri lettori, volesse far propria questa proposta è, con piacere, autorizzato a farlo.
